Por Alberto Tarsitano.
Entre las muchas asimetrías de las finanzas federales , derivadas de las transferencias automáticas, no automáticas y discrecionales de la nación a las provincias , la Provincia de Buenos Aires se lleva la peor parte, como lo demuestra el hecho de que en el reparto de la coparticipación secundaria recibe menos pesos por habitante, solo por encima de CABA.
Como lo señala Garat, la coparticipación es, junto con el presupuesto general de la Nación, el más importante mecanismo de asignación de recursos públicos para la ejecución de las políticas de estado o la satisfacción de necesidades públicas. Las dos variables están en crisis. La distribución secundaria canceló la lógica equitativa de sus raíces y actualmente se basa en porcentajes fijos que fueron establecidos en 1988 y prorrogados desde entonces. Las asignaciones presupuestarias están influidas por la política. Al respecto, salta a la vista la inexistencia de criterios objetivos que respondan a una verdadera concepción federal de desarrollo, tal como lo prevé la Constitución nacional.
Por otra parte, crecieron en importancia otros mecanismos auxiliares, como lo fue en su momento el Fondo del Conurbano bonaerense (que terminó siendo una estafa para Buenos Aires) y también los Aportes del Tesoro Nacional (de carácter discrecional) , los que en parte pretendieron compensar los desequilibrios resultantes de los porcentajes fijos .
En cuanto a la composición y naturaleza de las transferencias no automáticas, el 18,0% corresponde al Fondo Nacional de Incentivo Docente (FONID), plus salarial que la Nación paga complementando los ingresos de los docentes de las provincias, establecido por la Ley N° 25.053 y que se ha prorrogado inalterablemente desde 1999, el 13,2% corresponde al Fondo de Fortalecimiento Fiscal de la PBA, creado por Decreto del PEN para compensar puntos de coparticipación perdidos históricamente por esta provincia, el 12,4% en calidad de Asistencia Financiera, el 10,4% son fondos para Relaciones y Desarrollo Regional, y el 9,3% son recursos para los sistemas previsionales provinciales. Ese conjunto de transferencias explica más del 60% de las TNA y constituyen (salvo el FONID) asistencia a las provincias para equilibrar sus finanzas. Con una participación menor, también se realizan transferencias para salud, políticas socioeducativas, obras viales, envíos de fondos a CABA para financiar la policía metropolitana (reglamento de la Ley N° 27.606), políticas alimentarias y obras de saneamiento.
A pesar de que en los últimos años mejoró su porcentaje del total que reciben las provincias , acercándose a un histórico 25%, la decisión del gobierno nacional de reducir drásticamente durante el primer trimestre del año 2024 las transferencias discrecionales o políticas a las provincias, sumada a la poda del impuesto a las ganancias coparticipable producida el año anterior, la enfrentó otra vez al abismo de no poder pagar los sueldos. Y a la necesidad de prorrogar su estado de emergencia (ley 15480) para endeudarse o aumentar la presión impositiva.
El telón de fondo es una discusión, con tintes de pelea, ente oficialismo y oposición, por la aprobación en el Congreso de cambios profundos sobre el rol del Estado y la desregulación económica.
En suma, la provincia agravó su recurrente déficit fiscal. Se dirá, con realismo, que tampoco ella es muy disciplinada con el gasto, los que se agrava por la mala calidad de los servicios públicos y la corrupción.
Por tanto, sucedió lo de siempre; echar mano sobre el cuello del contribuyente cautivo, con el siempre conveniente argumento de que se trata de los ricos que actúan en “mercados concentrados”. En los últimos años vimos medidas similares adoptadas por el gobierno nacional. El síndrome de Robin Hood exime el pudor, aun bajo el creciente desprestigio de la clase política y el malhumor social. Los grandes pagan porque no tienen más remedio, aunque rumien impotencia, mientras tanto las Pymes sobreviven como pueden, en los límites de la evasión y el trabajo informal. Una decadencia que se arrastra por décadas y nunca parece tocar fondo. La historia financiera argentina está hecha de un aquelarre de culpas concurrentes, donde conviven favoritismos políticos, feudalismos fiscales, centralismos disciplinadores, dirigencias fragmentadas, acuerdos corporativos, reparto de obra pública y otras corruptelas de sentido contrario a un sistema de coordinación financiera justo y previsible.
En medio de la crisis, la Provincia de Buenos Aires decidió hacer caja con un anticipo extraordinario, compensable rápidamente, aunque no actualizable. Financiamiento de corto plazo, lo que demuestra desesperación. Migajas en el reparto de impotencias. Es de esperar que finalmente se logre el consenso político necesario que traiga alivio fiscal. La provincia de buenos aires, mas que ninguna otra, debería tomar muy en serio la invitación del gobierno a discutir una nueva coparticipación federal.
Desde lo técnico jurídico la decisión presenta objeciones, aunque debe ser reconocerse que tuvo mejores modales que la Provincia de Misiones, la que no hace mucho también creo un “pago a cuenta” de ingresos brutos, para los productos que entraban a la provincia. Una afrenta directa a la prohibición de aduanas interiores que garantiza la Constitución Nacional, a la que puso fin la Corte Suprema en Loma Negra, en fallo del 27 de septiembre de 2022.
En palabras de la Procuración General, los anticipos constituyen pagos a cuenta del tributo, que el legislador autoriza al Fisco a recaudar antes de completarse el hecho imponible, para satisfacer necesidades inmediatas del Estado y que, para ello, se funda en la existencia de una presunción de continuidad en la capacidad contributiva del obligado al pago (Conf. CSJN, “Francisco Vicente Damiano S.A.” del 10.06 1981 y “AFIP c/ Oleoducto Trasandino Argentina S.A. s/ ejecución fiscal – AFIP”, sentencia del 5.8.2021.).
Acá vale una aclaración. Conceptualmente, los anticipos son obligaciones independientes de la obligación principal, que se establecen para no demorar la recaudación de los impuestos periódicos, los que serían diferido o, peor aún, licuados en una economía inflacionaria. El típico ejemplo es el impuesto a las ganancias, en la que el hecho imponible se va devengando durante el transcurso de un periodo anual. En este caso, los “anticipos” son proyecciones de la utilidad esperada tomando como base un rendimiento anterior. Pero este no es el caso del impuesto sobre los ingresos brutos. Su anualidad es en realidad una ficción, porque el impuesto se liquida y paga en base al ingreso bruto real de cada mes. Sin la posibilidad de introducir ajustes anuales. En realidad, es un impuesto mensual. Entonces, la pregunta es qué sentido tiene un “anticipo” de un impuesto devengado mensualmente sobre base real. En los hechos, el anticipo funciona como una sobretasa para el mes de marzo que se descuenta de los meses posteriores. En la medida que no se superen los límites fijados por el impuesto para determinadas actividades, no existiría objeción a su legitimidad. El caso es que sí se superan, con lo que se incumple el Pacto Fiscal del año 2021 (ley 27.687), al que la provincia adhirió por la ley 15.330.
Además, el anticipo entra en pugna con la ley de coparticipación federal, porque allí se lee, en el artículo 9, que la adhesión de cada provincia se efectuará mediante una ley que disponga: que las provincias 1. En lo que respecta a los impuestos sobre los ingresos brutos, los mismos deberán ajustarse a las siguientes características básicas: Se determinarán sobre la base de los ingresos del período. Esta condición aparece incumplida, ya que la ley 15479 autoriza un anticipo equivalente a cuatro veces el importe del anticipo pagado… en octubre del año 2023.
La normativa trajo otra curiosidad. Las obligaciones tributarias se fijan por la capacidad contributiva, noción que sirve de causa y medida del gravamen. Esta vez aparece un factor diferente, como es el índice de concentración por actividad (el índice de Herfindahl y Hisrschman), el que si bien se suma a la categoría de grandes contribuyentes, no deja de constituir un elemento extraño a la dogmática tributaria y que podría entrañar un factor de discriminación.
[1] Nos referimos a los anticipos adicionales fijados por las RG AFIP 5218/ 2022 y 5424/2023.